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Gabriela A. Oanta Oanta

Textos jurídicos para el estudio de la Política marítima integrada de la Unión Europea

J.M. Bosch Editor
: 9788412024357
: 17/06/2019
: 1
Libro Digital - Requisitos
: 3577
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El 10 de octubre de 2007, la Comisión Europea publicaba sendas Comunicaciones que iban a marcar un antes y un después en la aproximación de la Unión Europea (en adelante, UE) a la gobernanza de los mares y océanos. En ellos se enfatizaba la necesidad de abordar de manera holística e integradora la gestión de estos espacios marinos. Por un lado, esta Institución europea daba a conocer las conclusiones de la consulta pública sobre una política marítima europea (COM(2007) 574 final), que había lanzado un año antes a través de su Libro Verde “Hacia una futura política marítima de la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares (COM(2006) 275 final volumen II-Anejo) a fin de crear una política marítima global, con una perspectiva sectorial y transversal, que abordase los mares y océanos desde un enfoque holístico. Y, por otro lado, la Comisión proponía “Una política marítima integrada para la Unión Europea” (COM(2007) 575 final).

Esta propuesta, la de poner en marcha una Política marítima integrada (en adelante, PMI), proyecta la reflexión operada en el seno de la UE que, tras reconocer que todas las cuestiones referidas a los mares y océanos están interconectadas, considera la necesidad de que sus políticas sectoriales marítimas sean formuladas de forma coherente, coordinada y complementaria. Con el lanzamiento de una PMI, la Unión se alineaba con las iniciativas puestas en marcha por otros países destacados en las relaciones marítimas internacionales (Estados Unidos de América, Canadá, Australia y Japón) que habían ya puesto en marcha verdaderas políticas nacionales oceánicas. Por lo que se refiere a los Estados miembros de la Unión, en aquella época solamente Francia y los Países Bajos disponían de una estructura administrativa para coordinar las cuestiones vinculadas al mar, mientras que Portugal, por su parte, había iniciado actividades concretas con miras a una estrategia nacional oceánica.

Tradicionalmente, la Unión había abordado los asuntos marítimos a través de una serie de políticas sectoriales independientes, sin un planteamiento integrado que buscara una gestión eficaz y sostenible del activo marítimo europeo a fin de conseguir, a la postre, un marco coherente y más integrado de la gobernanza de los asuntos marítimos. Se trataba, pues, de un enfoque que obviaba la interrelación entre los mares y océanos que había sido puesta de manifiesto por la Comunidad internacional en diversos foros de cooperación. Así, en el Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), se señala que “los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto”, además de indicarse en el Plan de aplicación de las decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) que el desarrollo sostenible de los océanos podía asegurarse si se establecía “una coordinación y cooperación eficaces”.

Este planteamiento “desintegrado”de la Unión respecto a su actuación en los mares y océanos era cuanto menos inexplicable pues la sociedad europea en su conjunto ha estado siempre ligada al mar. Como es bien conocido, Europa es una península con una costa de miles de kilómetros (superior a las de las otras dos grandes masas terrestres constituidas por Estados Unidos de América o la Federación Rusa), que se encuentra rodeada por numerosas islas, cuatro mares (el Mediterráneo, el Báltico, el Mar del Norte y el Mar Negro) y dos océanos (el Atlántico y el Árctico). Lo que implica que más de dos terceras partes de las fronteras de la UE sean costeras y que los espacios marítimos situados bajo la soberanía o la jurisdicción de sus Estados miembro sean más extensos incluso que su territorio terrestre. Además, la Unión, a través de sus regiones ultraperiféricas y territorios de ultramar, está presente en otros mares y océanos, tales como el Océano Atlántico, el Océano Índico y en el Mar de Caribe.

Si a esta realidad geográfica añadimos algunos datos económicos que muestran como los sectores vinculados al mar son verdaderos motores de la economía de la UE – por ejemplo, y entre otros, que el 75% del comercio exterior de Europa y el 37% del comercio interior de la UE tienen lugar por vía marítima, y que los sectores económicos vinculados al mar generan unos 5,4 millones de puestos de trabajo y un valor añadido bruto de casi 500.000 millones de euros al año – se puede tener un panorama más completo acerca de la relevancia de los espacios marinos para la vida política, económica, social y cultural europea y, al mismo tiempo, comprender la necesidad para la Unión de crear, desarrollar y consolidar una PMI.

La PMI viene a corregir esta situación, cambiando el enfoque o la estrategia europea sobre los mares y océanos, pero sin crear una verdadera política en el sentido que el Derecho de la UE atribuye a este término. En efecto, desde su creación, hace más de dos lustros, la PMI ha respetado el compromiso inicial de la Unión y de sus Estados miembros de no establecer una nueva regulación propia y específica, o de regular demasiado o de aplicar una centralización excesiva en el ámbito marítimo europeo. Con el establecimiento de esta Política, tampoco se deseó alterar el reparto de las competencias entre la UE y sus Estados miembros acordado con el Tratado de Lisboa. Ello explica la ausencia, en la actualidad, de un paraguas jurídico específico para la PMI, que permita desarrollos legislativos con fuerza vinculante en la Unión. Lo que nos lleva a afirmar que con esta Política la UE busca tener más un papel facilitador para la actuación conjunta y coherente de las políticas sectoriales vinculadas al mar que el de integración de los asuntos marítimos en una única política de la UE. En definitiva, por medio de la PMI se engloba una perspectiva de conjunto de la Unión sobre los mares, los océanos y sus litorales, teniendo en cuenta las especificidades regionales de cada una de sus cuencas marítimas.

Los objetivos esenciales que desde su inicio han marcado la PMI son, esencialmente, los siguientes: en primer lugar, fomentar la integración de las estructuras de gobernanza, procurando que estén más abiertas a la inclusión y la cooperación; en segundo lugar, crear la base de conocimientos y los instrumentos transversales necesarios para la aplicación de políticas integradas; en tercer lugar, aumentar la calidad de las políticas sectoriales mediante una búsqueda dinámica de sinergias y mayor coherencia entre sectores; y, en cuarto lugar, a la hora de actuar para alcanzar estos objetivos, tener presentes las peculiaridades de los mares regionales de Europa y encontrar soluciones adaptadas a cada uno de ellos.

De hecho, desde el año 2007, la Comisión Europea ha intentado que estos cuatro objetivos sean tenidos en cuenta cuando se llevan a cabo actuaciones en ámbitos identificados vinculados al mar y con una mayor trascendencia para la PMI, a saber: la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin fronteras, una estrategia europea de investigación marina, la existencia de unas políticas marítimas nacionales integradas formuladas por los Estados miembros de la UE, el establecimiento de una red europea de vigilancia marítima y también de un plan de trabajo hacia la ordenación del espacio marítimo por parte de los Estados miembros, la institución de una estrategia dirigida a paliar los efectos del cambio climático en las regiones costeras de la UE e, igualmente, la reducción de las emisiones de CO2 y la contaminación debido al transporte marítimo, la eliminación de la pesca pirata y de la pesca de arrastre destructiva en alta mar, el establecimiento de una red europea de agrupaciones marítimas (clusters), y, también, la realización de un examen de las excepciones al Derecho laboral de la UE aplicadas a los sectores de la pesca y el transporte marítimo. Para ello, y prácticamente desde el primer momento, la Unión se ha apoyado, por un lado, en su Directiva marco sobre la estrategia marina – Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008 – para la dimensión medioambiental de la PMI, buscando alcanzar un buen estado ecológico de sus aguas marinas antes del año 2020 y salvaguardando las actividades económicas y sociales vinculadas al mar, y, por otro lado, en un marco financiero plurianual, el cual, en la actualidad, se concreta a través del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (en adelante, FEMP).

Al poco de haber sido creada la PMI, comenzó a visualizarse cómo ella podría constituir una nueva fórmula parapotenciar un desarrollo óptimo y sostenible de todas las actividades vinculadas al mar (COM(2009) 540 final), cambiando la visión de los actores europeos acerca de los mares y océanos que bañan las costas de la UE y reafirmando, asimismo, su importancia estratégica para el conjunto de la Unión. Este planteamiento ha permitido a la UE, además, reforzar su presencia en el escenario marítimo internacional (COM(2009) 536 final) en relación con temas que son propios a la PMI (tales como la gobernanza internacional, la biodiversidad marina y alta mar, el cambio climático, la seguridad y protección marítima y libertad de navegación, la dignidad del empleo en los sectores marítimos, una mejor comprensión del mar, etc.). Igualmente, viene a fortalecer su papel en relación con diversas fórmulas del multilateralismo efectivo, y, también, a tener un papel más activo en la cooperación regional de las cuencas marítimas compartidas.

Estos desarrollos se han visto potenciados en el año 2012 con la integración en la PMI de un nuevo elemento. Nos estamos refiriendo al crecimiento azul – conocido, también, como blue growth por su nombre en inglés – (COM(2012) 494 final). En relación con ello, consideraba la Comisión Europea que los sectores económicos tributarios del mar son interdependientes y dependen de que los otros sectores utilicen el mar de forma sostenible. Y, en particular, se refería a sectores como: el turismo costero y el turismo de crucero, la extracción de petróleo y gas del mar, la navegación marítima de larga y de costa distancia, la navegación de recreo y puertos, los servicios de ferry para pasajeros, pesca, energía eólica marina y energías renovables oceánicas, seguimiento y vigilancia, biotecnología azul, desalinización, extracción de agregados, productos acuáticos marinos, extracción de minerales marinos, etc. La visión integradora e interconectada de distintas actividades favorecida por la estrategia de crecimiento azul ha facilitado que sectores relacionados con ella, como la energía azul, la acuicultura, el turismo marítimo costero y de crucero, los recursos minerales marinos, y la biotecnología azul, hayan pasado a formar parte también de la PMI.

A día de hoy, la UE siga abogando por la PMI. En un primer momento, en la Propuesta de Reglamento del futuro FEMP (COM(2018) 390 final), la Comisión Europea se había decantado por referirse solamente a su política marítima en su conjunto, sin nombrar de manera explícita a la PMI. Como no podía ser de otra manera, este posicionamiento de la Comisión ha despertado alguna alarma, apareciendo la legítima pregunta de si la UE decidió cambiar de enfoque ya que en esta Comunicación no se recogía más la expresión “Política marítima integrada”. A nuestro parecer, este temor ha sido apartado por los posicionamientos de dos Comisiones del Parlamento Europeo (en adelante, PE) – primero, en la Comisión de Medio Ambiente, Salud pública y Seguridad Alimentaria el 22 de noviembre de 2018, y luego en la Comisión de Presupuestos el 23 de noviembre de 2018 -, que se han referido a la PMI de la UE en relación con el futuro FEMP 2021-2027.

De modo que, en la breve justificación de la adopción del futuro FEMP se indica ahora que“[e]l objetivo general del Fondo Europeo Marítimo y de Pesca es apoyar los objetivos de la Política Pesquera Común, política en la que la Unión Europea dispone de competencias exclusivas, continuar desarrollando la Política marítima integrada de la UE y apoyar los compromisos internacionales de la UE en el ámbito de la gobernanza de los océanos”. Además, ha sido introducida y mantenida la Enmienda nº 224 que contiene el art. 32 bis titulado “La política marítima y el desarrollo de una economía azul sostenible”, según el cual “El FEMP apoyará la ejecución de la política marítima integrada y el crecimiento de la economía azul sostenible mediante el desarrollo de plataformas regionales para la financiación de proyectos innovadores”. Para hacer frente a estos desafíos, el PE acordó, también, el incremento de la dotación económica de este Fondo, la cual pasaría de los 6.243 millones de euros propuestos inicialmente por la Comisión a 6.866 millones de euros. Es en este formato que el PE aprobó el texto en primera lectura, versión que ha sido trasladada al Consejo de la UE, al cual le corresponde ahora pronunciarse acerca del futuro texto del FEMP 2021-2027.

Pues bien, en este Libro de textos se ha pretendido seleccionar, recopilar y ordenar, desde una perspectiva eminentemente docente, los textos jurídicos más relevantes para el estudio de la creación, desarrollo y consolidación de la PMI de la UE con los que se cuenta a la fecha de la elaboración de este trabajo en lengua española. A la hora de seleccionar y compilar estos textos, hemos tenido muy presentes las áreas temáticas de mayor relevancia identificadas por la Comisión Europea y sus Estados miembros respecto de esta Política.

El objetivo principal de este Libro de textos es proporcionar a los alumnos de las titulaciones de Grado, Máster y Doctorado en las que se estudian, con mayor o con menor intensidad, los sectores vinculados al mar, pero, también, a los profesionales de los sectores marítimos y a la sociedad civil en general con inquietud hacia la protección y la utilización de los espacios marítimos, los materiales imprescindibles para acercarse al estudio de la PMI de la UE e, igualmente, para comprender las grandes políticas sectoriales relacionadas con el mar, que conforman esta macro política que es la PMI.

Estos propósitos son los que animan la sistemática seguida en este Libro de textos. Gran parte de los textos jurídicos incluidos en el mismo proceden de la Comisión Europea, son comunicaciones en su inmensa mayoría. Como es bien sabido, esta Institución europea ha utilizado este tipo de actos jurídicos no solamente para sus iniciativas legislativas, sino, también, para iniciar discusiones con las otras Instituciones de la UE y las partes interesadas (Estados, stakeholders, sociedad civil en general …) y para identificar problemas de desajustes en la construcción europea. Y es lo que ha sido elegido, igualmente, para intentar conseguir una mayor coordinación y coherencia de los asuntos marítimos de la Unión.

De ahí que hayamos optado por dividir esta publicación en torno a cuatro grandes bloques temáticos, a saber: (I) la participación de la UE en la evolución del Derecho internacional del mar; (II) consideraciones generales acerca de la PMI; (III) la regionalización y la financiación de la PMI; y (IV) principales manifestaciones de la PMI. En relación con ello, quisiéramos adelantar que en la Parte II, se hará distinción entre, por un lado, las cuencas marítimas del Atlántico, del Ártico, del Báltico, del Mar del Norte, del Mediterráneo y del Mar Negro, y, por otro lado, el FEMP y los otros fondos empleados por la Unión en ámbitos relacionados con la PMI. A su vez, en la Parte IV se identifican los textos jurídicos más relevantes de seis campos concretos a los que consideramos que presentan una especial relevancia para el estudio de la PMI, es decir: la Política Pesquera Común, la actuación de la UE en el ámbito de la protección y seguridad marítima, las gentes del mar, la dimensión tecnológica y económica de la PMI (concretada en la investigación científica, la energía y los transportes), la ordenación del espacio marítimo europeo, y el turismo costero y marítimo en la UE. Grosso modo, éstas son las temáticas abordadas en el presente Libro de textos jurídicos, las cuales, evidentemente, no agotan todos los documentos adoptados por la UE en los últimos tres lustros en los que viene actuando en el vasto mundo marino y oceánico.

Para finalizar esta Presentación, quisiera señalar que el trabajo de selección y compilación de estos textos es el resultado de la labor de sistematización de la autora realizada durante el desarrollo de las actividades del Módulo Jean Monnet“Política marítima integrada de la Unión Europea” (574770-EPP-1-2016-1-ES-EPPJMO-MODULE), cofinanciado por el Programa Erasmus+ de la Comisión Europea durante el período 1 de septiembre de 2016-31 de agosto de 2019, y coordinado en la Universidade da Coruña por quién firma estaPresentación. Para la realización de esta actividad del Módulo se ha contado, también, con la colaboración del Instituto Universitario de Estudios Europeos “Salvador de Madariaga” (IUEE) de la Universidade da Coruña, y, asimismo, del Grupo con Potencial de Crecimiento (ref. ED431B 2017/06) financiado por la Xunta de Galicia, y del Proyecto “Proceso de negociación internacional para la conservación de la biodiversidad marina en las aguas situadas más allá de la jurisdicción de los Estados” (ref. DER201678979-R) concedido por el Ministerio de Economía y Competitividad.

Asimismo, quisiera expresar mi agradecimiento al profesor José Manuel Sobrino Heredia, Catedrático de Derecho internacional público de la Universidade da Coruña, por su disponibilidad en todo momento y sus esfuerzos constantes a favor de la creación y consolidación de la Red de Excelencia de Estudios Jurídico-Marítimos (REDEXMAR) que la conforman, en la actualidad, profesores e investigadores de Derecho internacional público, Derecho internacional privado, Derecho laboral, y Derecho administrativo de distintas Universidades del Espacio Europeo de Educación Superior. No quisiera finalizar esta presentación sin mencionar a los alumnos y alumnas que durante estos tres últimos años han participado en las clases del Curso de Formación Específica de Postgrado “Política marítima integrada de la Unión Europea” organizado por el IUEE de la Universidade da Coruña. Son sus consideraciones e ideas las que me han impulsado a preparar esta recopilación de textos.

Gabriela A. Oanta

A Coruña, mayo de 2019


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